所谓行政权力，是政治权力的一种，它是国家行政机关依靠特定的强制手段，为有效执行国家意志而依据宪法原则对全社会进行管理的一种能力。这种能力在被实施的过程中，可能会出现三种走向：其一是积极地为人民服务；其二是消极地不作为，有权不用，尸位素餐；其三是滥用而攫取物质或精神私利。许许多多的事实证明：失去监督、过份集中、缺乏制约的行政权力，必然会使权力的天平失去平衡，导致第三种结果。法国的孟德斯鸠说过，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验，有权力的人们使权力一直到遇有界限的地方才休止。”英国历史学家约翰·阿克顿也有一句名言，“一切权力必然导致腐化，绝对的权力必致绝对的腐化。”由此可见，权力是一切腐败之源，要从源头上预防和治理腐败，必须从治理权力着手。只有建立合理的“放权”、“分权”、“亮权”、“制权”等机制，才能使权力健康运作，从根本上、从源头上遏制腐败现象的产生。
一、当前行政权力运行中存在的问题
1、过分集中的权力。随着改革的深化，权力配置和权力结构已有很大改善。但是，权力过于集中的现象仍很突出，邓小平同志在改革之初就指出，党和国家领导制度的主要弊端之一是权力过分集中，过分集权往往把党的领导变成个人领导。事实证明，如果权力过多地授于一个主体，必然会发生掌权人的个人意志凌驾于法制和组织之上的后果。必然造成官僚主义，必然要犯各种错误。过分集权至今仍是政治体制中存在的较为严重的弊端。这一弊端使得“家长式”、“一言堂”的人物绵绵不绝。这些人自恃大权在握，专横跋扈，违法乱纪，贪污受贿，最终滑入腐败的泥坑。当前，行政审批权和经济管理权最易被过于集中。如计划、财政、土管、规划、经济管理等部门掌管着项目分配权、资金调拔权、土地批租权和规划安排权等行政审批权和经济调控权，但在项目批给谁、资金拔多少、土地怎么用等资源配置的重大问题决策上，往往由于缺乏科学论证、规范的审批管理制度和应有的监督制约机制，一些人依仗手中的权力，凭交情，拍脑袋作决定，甚至搞幕后交易、暗箱操作，引发各种弊端，从而导致专权独断，以权谋私，仗权挥霍，持权捞钱等权力腐败行为的发生。
2、缺乏有力的制约监督。“没有制约的权力容易被滥用”，是权力运行过程中的一条客观规律。在失控和约束不力的情况下，个人的意志常常会由于没有压力和牵制而轻易地进入权力过程，从而使用权人形成不谨慎甚至是随意的精神状态。由于缺乏制约机制的保障，权力行为的规范也往往流于形式，丧失应有的权威和严肃性，得不到真正的贯彻。江泽民同志说，权力被滥用而又得不到制止，往往就会出问题，甚至会出大问题。腐败现象已经充分证明了这一点。虽然在党政体制中有专职的监督各级权力的机构，但监督权和被监督权之间明显失衡，使得监督职能的作用受到限制。由此而出现了监督软弱无力、流于形式的现象。
——上级监督是虚虚实实、朦朦胧胧。有的领导对下级不是以个人品德和工作成绩论优劣，而是搞亲亲疏疏、拉拉扯扯，放弃监督；有的领导感情用事，借口“没有功劳也有苦劳”，对部下迁就袒护，不去监督；有的怕得罪下级丢选票，只要事不关已则不问不闻，不敢监督；有的与下级同属“一张网”，利害相关，怕“拔出萝卜带出泥”，回避监督；有的忙于事务，且以“用人不疑”为由放松监督；还有的领导由于职能和分工不同，有不便和不能查询之事，难以监督。这些必然导致该提醒的不及时提醒，该警示的不予警示，该查处的查而不处，处理起来失之于宽，失之于软。
——同级监督瞻前顾后，隔靴搔痒。同级干部或同一个领导班子成员间的监督，由于受庸俗关系学的影响，顾忌重重，使同级监督如隔靴搔痒，或变成泡影。遇有不明真相的上级领导还会误认为监督者是在闹矛盾、出风头、搞不团结，更令同级班子成员视监督为畏途。纪委作为党内监督的专职机构，同时受上级纪委和同级党委双重领导，其工作人员的办公经费、物资保证及经济待遇均在同级行政的管辖范围。这种隶属关系使监督主体受制于监督客体，主体的职能与权力不相适应，缺乏应有的独立性和权威性。同级党政组织及其成员的违纪问题，纪委调查了解深不得、浅不得，请示汇报早不得、晚不得，往往只能触及表层，不能深入实质。导致有些纪检监察组织查下不查上，查小不查大，查“软”不查“硬”。不履行监督职责是失职，真要实施监督又无能为力，结果是欲罢不能，欲干不成。
——下级监督一纸空文，名存实亡。有些领导，自恃高人一等，骄横跋扈，将管辖范围当成自家的一统天下，对敢于监督或提不同意见的同志，视为“眼中钉”。下级寄人篱下、利益悠关，遂生依附必态，把领导看成是自己升降进退的决定因素，事事附和随从，为了取悦上级而放弃原则，甚至同流合污。还有的下级明知不对，存有种种顾虑或畏惧心理，怕监督上级招致非议和打击报复，只好少说为佳，或避而远之洁身自好。
——群众监督水中望月，形同虚设。由于权利运行中的神秘化、隐蔽化，使权力以外的人难以了解，对领导干部权力运作，业务活动和市场往来等情况知之甚少。所以群众监督无穷下手，只能人云亦去，捕风捉影；还有些权力的拥有者利用手中的权力，对群众的举报实行“淡化”和“扣压”，致使群众的积极性受到严重挫伤，丧失监督的信心。再者由于大环境的影响，人们越来越关注自己的利害得失，只要自身利益不受损害，便事不关己，高高挂举，多一事不如少一事。
3、权利对权力的监控力不足。权力是一种势力，现指公共权力。权利是指自然人或法人依法行使的权能与享受的利益。权利是要通过权力来实现的，或者说公共权力是为实现公民的权利而服务的。为了保证权力行使的合理正当，通常必须建立和完善权力的监督控制制度，防止权力践踏和侵犯人民的权利和利益。但是，这样的制度尚未健全，权利对权力的制约缺乏有效的手段，公民权利行为组织性差，缺乏一种强有力的维权意识，在公职人员的选拔，业绩评估和考察、权力违法的遏制以及权利受腐败行为侵害的救助等方面，尚未建立起严密的权力参与和保障制度。比如舆论监督对权力违法乱纪的实际压力还远远不够，群众对贪官的抨击常常很难转化为组织制度的抨击，从而使某些握权的人无所顾忌，甚至出现怨声载道的官员仍然提拔重用的现象。这表明，权力的运行离开了人民群众权利法规的监控，必然出现滥用的后果，导致权力的天平失去平衡。
二、行政权力监督制约的对策
为了减少和防止行政权力腐败的发生，必须从权力运作的制度环境和经济社会环境中去寻找对策，要通过深化政治体制和经济体制的改革，实现对权力的有效监控，从源头上杜绝腐败的发生。
一要“放权”。主要体现在行政审批权上。行政许可设置过多，审批权过于集中，少数人手中的审批权过大，再加上长期以来对许可审批权力缺乏有效监督机制，以致腐败现象在许多地区或部门蔓延开来。由于计划经济时代沿袭而来的行政审批，一直被当作一些行政机关拥有“权限”大小的象征。曾几何时，行政审批过多甚至连乡镇政府都在设行政许可，滥造行政审批，直接或间接地助长了腐败现象的发生。因此，要减事放权，削减行政审批行为，废除一些职能部门不适当的“权力”和“权限”。要坚持取权法定的原则，还权于企业，还权于市场，凡是可以用市场机制代替行政审批行为的，都要通过市场机制来处理，充分发挥市场机制在资源配置上的作用。要坚持责权一致的原则，减少或合并交叉，重复的审批事项，凡是法律、法规、规章规定可以下放的审批事项，要尽可能地下放。
二要“分权”。权力过分集中，一方面导致权力的绝对化，另一方面导致无法对其进行相应的监督。因此，根据权力制约的原则，调整部分职能分工，合理划分职责权限，形成部门之间、单位之间平行交互监督制约的机制。将实权单位和部门在计划经济时期由一个人或一个部门行使的权力，分解到几个人或几个部门，并互相制约，避免集权于少数人和少数部门，从而实现部门内部权力之间的协调。要尽量分解公共权力的总量的类型，结合机构改革，转变政府职能，实行政企分开，消除垄断权力。对于掌管人事权的人，应定期进行轮换，还要加强内部的制约机制，制定必要的权力运行程序，形成相互制约的权力格局，从客观环境上减少干部犯错误的机会。比如，在金融系统实行审贷分离，在税务系统实施征、管、查分离，在工商部门实施审核、发证、收费分离，在交警部门实施罚款、交费分离等。这种职权与职能的分解，由于引入了相互制约的机制，从而可以有效防止权力的滥用，减少腐败赖以生存的空间。
三要“亮权”。任何丑恶的东西都怕见阳光，腐败现象也是如此。把权力的运行情况置于“阳光”之下，就能有效地遏制权力的腐败。因此，必须增加权力运作的透明度。实行“亮权”，就是要将权力运作的全过程，包括执行程序、执行责任者、执行标准等向权力行使对象公开，防止幕后交易。通过公开，权力行使者在一定程序上就必须公正地行使职权，不敢也不能以权谋私；同时，权力行使的对象可以直接监督权力运作的全过程。
——公开选拔用人程序，亮出“管人”权。用人的腐败是最大的腐败，这已被历史事实所证明。由于权力过分集中，缺乏公开民主机制，导致干部的选用在很大程序上仍停留在神秘化和封闭式的状态，信息不畅，视野不宽，透明度差，渠道狭窄。“在少数人中选人，少数人甚至‘一把手’拍板选人”，仍是我们选拔干部的基本运作模式，容易滋生任人唯亲、跑官、卖官等消极腐败现象。因此，必须大力推行公平、公开、公正、竞争的用人机制，变终身制为任期制，变少数人候选为多数人竞选。公开选拔条件、选拔过程、任用结果，使实绩突出、口碑良好、符合大多数人意愿的优秀人才走上领导岗位，辅之以必要的交流、回避、诫勉、解聘、弹劾等办法，营造“能者上，平者让，庸者下”的用人环境，减少用人失误，避免用人腐败。
——公开财务管理情况，亮出“管钱”权。大额资金调配是腐败行为易发的环节，要改变现行的专人审批、个人决策的管理方式，由职能部门论证、集体讨论决定，提交审计、监察部门和上级组织监督实施，定期分析、通报资金的运行情况，适时公布运行结果，确保资金健康运作。与此同时，要积极实施财政体制、财会人员管理体制、财务报销办法的改革。全面实行“收费统一监管、财务统一核算、会计统一管理、分配统一标准”的“四统一”管理办法，加强对预算外资金的管理，切实防止“三乱”和“小金库”等问题的发生；建立机关财务结算中心，实行会计委派、派驻财务总监等，加强对各单位财务运行情况的监管，避免公款外借、滥发奖金等问题的出现；完善单位财务报销制度，改革单位“一把手”签批报销财务的办法，实行经办人、审核人、分管领导财务报销联签制度，加强财务报销环节的相互制约，从财源上控制公款吃喝玩乐等歪风的蔓延。
——公开政务运行过程，亮出“管事”权。长期以来，我国政治生活中权力滥用和权力腐败现象还没有从根本上得到解决，其中一个重要原因就是人民群众缺乏知情权。推进政务公开，使人民群众享有知情权，才能充分行使自己的参政议政和监督权，权力运行才会受到监督制约。各级行政决策机构要把与人民群众切身利益息息相关的社会保障、医疗卫生、文化教育、公众设施建设等方面的决策决定，如实向公众公开，把权力的行使过程和行使结果公开，使以权谋私等幕后腐败行为无法藏身，使一些耍特权、逞威风、收黑权钱的腐败作风失去生存的土壤。公开“管事”权，要抓好重点内容的监督，着力提高政务公开工作的质量。应该公开权力使用范围，公开权力的责任和义务，公开权力运作的程序。
四要“制权”。对权力的制约是监督的实质，必须从法纪和制度方面对权力运作明确相应的监督权力。邓小平同志为指出，制度问题更带根本性、全局性、稳定性和长期性。对可能出现滥用权力的各个环节，要有针对性地制定出明确具体的法规。实行权力使用责任制，明确规定权力行使的范围，权力行使的责任。总之，就是要对权力实行权力制约。
——建立否决制度，用否决权制约决策权。这种否决制度，专门用来与决策权相抗衡。对重要项目安排、重要干部任免、大额度资金使用等重大决策，在集体研究，记名表态的基础上，按规定程序和职权提交有关会议讨论，通过票不足应到会人员半数予以否决，以避免主观武断或少数人说了算，减少决策失误，防止决策腐败。
——建立监批制度，用监批权制约签批权。权力滥用主要表现在掌权者签批的随意性，应由相应职权的个人或组织对掌权者的签批进行监督把关，以消除管理空档和漏洞。比如江西省靖安县推行的“一把手”不直接分管财务、签批发票制度，就是对“一把手”的“一支笔”、“一言堂”进行有效的监督。还有“三项费用”审核登记制度，就是要求各单位的小车、电话、招待三项费用的开支情况，必须经所在单位的纪委（纪检组）审核把关，并在财务上单独列项。这项制度，制约了签批权的滥用，有效控制单位费用开支的增加。
——建立审计制度，用审计权制约理财权。建立领导干部任期经济责任审计制度，不仅为领导干部的交流、管理提供必要的依据，而且在领导干部的权力使用实施强有力的监督和约束。同时，通过任期经济责任审计，能有效发现某项权力运作过程中存在的漏洞和弊端，从法律、法规的角度规范各级各类权力行为，推行领导干部个人财产申报制度，对财产与收入明显不符且来源不明者，依据相关规定进行稽核，从而避免领导干部由任命制、终身制形成的特权而产行的腐败，为从源头上预防和治理腐败提供保障。（宜春市机关事务管理局纪检组长 黄 靖）
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