对于法院信访，学界多从法院自身如何做好信访工作进行探讨，实务界也进行了不少有益的探索，但是，多年来，法院信访工作依然困境重重，信访难题层出不穷。法院信访何去何从？是继续进行头痛医头、脚痛医脚的自身改良，还是来一场凤凰涅磐以求得永生。不识庐山真面目，只缘身在此山中，笔者提出一个新的信访工作思路——对涉诉信访进行分离，并把信访从法院剥离出去，在人民代表大会内部组建一个专门的信访机构，以加强信访工作的系统性和协调性。本文试从法院信访困境下的现实需求、信访权与诉权本位的回归、“信访热线”模式的构建探讨信访从法院剥离的正当性与合理性与实现形式。
一、信访从法院剥离：法院信访困境下的现实需求
（一）、化解法院职能有限性与信访事项复杂性矛盾的需要。
法院的中心工作是审判，是依据宪法和法律赋予的权力就有关法律问题作出处理。法院有限的职能使法院不能也不可能“包治百病”。但是一些当事人认为案件经过了法院处理，其他问题也要法院来解决，于是离婚纠纷判决后，当事人天天到法院来要老婆，债务纠纷判决后，当事人天天到法院来要钱。如某交通肇事损害赔偿纠纷一案，2002年1月25日，辛某驾驶无牌翻斗车与罗某驾驶的摩托车相撞，造成罗某7级伤残，丧失劳动能力43%,经法院审理，认定被告辛某负全部责任，判决辛某赔偿罗某111254.12元。但判决生效后，辛某不知去向，罗某元钱治疗，遂叫家人将其抬至法院门口，要求法院出钱为其治疗。法院出于同情和无奈，发动全院干警捐款10000余元，送罗某去医院治疗。但这笔钱相对罗某所需巨额治疗费无异于杯水车薪，10000余元很快用完了，罗某又开始无休无止的缠访闹访。类似这样的无理缠访闹访并不少见，法院既无能为力，也无可奈何。因此，将信访从法院剥离，既使法院摆脱了信访困境，又有利于信访问题的最终解决。
（二）、解决法院信访机构人员编制紧缺与信访数量高位运行矛盾的需要。
近年来，涉诉信访 “洪峰”来势凶猛，信 “访”不信“法”现象使得涉诉信访案件数量居高不下，成为法院不堪承受之重。与此同时，法院信访力量却相当薄弱。目前法院的信访工作放在立案庭，作为立案庭的一项工作任务来对待，在各级法院均没有专门的信访机构编制，虽然不少法院设立了信访接待室，但都是作为立案庭的一个办公室来工作的，信访力量远远跟不上形势发展的需要。尤其是新民事诉讼法对再审制度作出调整后，中级以上法院的信访案件呈增长之势是必然的。信访力量与日益增多的信访量的巨大反差，使法院信访机构不能也不可能有解决实际问题的能力和作用;现在大部分法院信访机构在很大程度上还是类似于群众接待室，做些收收信件、听听意见、报告领导、等待处理的工作，仅起着民意通道作用。这也是造成一些信访事项久拖不决、信访矛盾激化的原因。面对严峻的信访形势，将信访从法院剥离，转由一个专业化的信访机构来处理，才能摆脱法院信访的尴尬局面。
（三）、应对信访人信访方式的极端化，维护司法尊严的需要。
当前法院信访工作呈现“五多五少”的特点：一是“信”访逐渐减少，“人”访增多，表现为单纯通过电话、信件访的越来越少，而当事人亲自到法院和有关部门“人访”的越来越多；二是“单”访逐渐减少，“群”访逐渐增多，表现为信访当事人来访时少则三五个，多则成群结队，以期为信访造声势，扩大影响；三是按级上访逐渐减少，越级上访逐渐增多，表现为当事人不再局限于到原处理机关或其上一级，而是直接赴省进京上访；四是初访的逐渐减少，“重”访的逐渐增多，一些甚至成了信访“老户”、“专业户”，把上访当成了谋生的手段；五是“文”访的逐渐减少，“武”的逐渐增多，表现为通过正当方式心平气和反映问题的“文”信访减少，而通过激烈手段的缠访、闹访、暴力访等“武”信访越来越多，不少人甚至认为闹得越凶、闹得越激烈，问题越容易得到解决。信访方式的极端化已经严重影响到法院正常的审判活动秩序，损害了法院权威，同时也使更多的当事人在败诉之后效仿。因此，从树立法院权威，维护司法尊严的角度来看，必须将信访从法院剥离。
（四）、理顺信访权、行政权与司法权的关系，维护司法独立的需要。
在数量众多的涉诉信访中，以实现诉权为目的的申诉、申请再审与以实现其他权利为目的的信访交织，合理要求与不法方式汇集，客观上给涉诉信访的有效处置以及人民群众合法权益的维护带来一定的困难。诉访交织给当事人以“访”为名，滥用信访权，通过信访干扰诉讼有可趁之机。同时，在“稳定压倒一切”的政策下，由于严竣的信访形势影响着社会稳定，信访工作的首要任务便是维护稳定，这种对信访、对稳定高度重视的状态容易导致权力的越位，影响司法权的正当行使;二是一些领导心里有一种清官情结，涉诉信访正好给了他们扮演清官的角色，这些领导也就乐于通过对涉诉信访的批示来为百姓 “伸冤”。但这些批示，有时却不免产生负面效应，轻则使法院诉讼活动受干扰，重则使审判法官自身权利不保。将诉访分离，并将信访从法院剥离，能够有效排除对诉讼活动的干扰，唯有如此，才能实现真正意义上的司法独立。
（五）、信访责任制下维护法官裁判公平正义的需要。
目前，各级法院抓信访工作的一个法宝就是信访责任制。这项制度本意是要提高有关单位对信访事项的责任意识，以期尽快办理，尽早落实，将矛盾化解在基层。从这个角度来看，信访责任制本身没有错，但并不是所有的矛盾都能化解在基层，也不是矛盾没有化解，基层就一定有责任。实践中，一些地方对出现进京、进省、进市上访现象的责任也归属到基层，这种逆向思维违背了客观规律，给基层法院带来巨大压力。尤其值得一提的是，人大信访部门在处理涉及不服法院裁判的诉讼类信访时，将各级人民法院作为这类诉讼信访的责任归属单位，这种所谓的信访包案责任制存在严重的社会负面效应。信访包案责任制实际上是利用权力将处理信访事项的责任下移，无论其名为院长包案还是庭长包案，其处理信访的最后责任都将落到原案件承办人员头上。法官是法律世界的国王，除了法律就没有别的上司。但是在包案责任制下，法官审理案件不仅要考虑法律问题，还要考虑当事人对判决的反映。为了不产生信访案件，不得不违规采取一些诉讼措施，虽然一时起到了维护信访人利益，不产生涉诉信访的效果，但很多时候却是以牺牲其他当事人合法权益或法律严肃性为代价的，有时还会造成双方上访。还有的情况下为了不产生信访，对一起简单的案件，“不敢直接进行判决，长期地进行调解，无限期拖延结案或判决照顾上访人，以不惜牺牲法律的公正性作为代价”。一旦判决导致当事人上访，还要对一些信访当事人负责包息访、包稳控，敏感时期还得日夜看死盯牢，管吃、管住宾馆、管去旅游等。不然的话，一旦有人上访，就有可能被通报、被处分。有的上访人公然声称：“案件你改不改，如果不改，我就进京上访。让你们花钱去接，还得挨批评受处分，吃不了兜着走！”肆无忌惮地对法官进行恫吓。法官既要判案，又要保证当事人对判决的服从，不但有悖于司法的性质，单从逻辑上也讲不过去。因此，只有将信访这道套在法官头上的紧箍咒去掉，才能保证法官在裁判过程中忠实坚持公平正义。
二、信访从法院剥离：信访权与诉权本位的回归
（一）、信访从法院剥离的正当性：剥离而不是废除
作为一项法律制度，信访制度的出现并不是偶然的。哲学家黑格尔曾说过“存在即合理”，且不论这句话是否为真理，但一种新事物的出现肯定有其存在的合理性与意义，信访制度的出现亦然。正如苏力所说，“一种制度得以长期且普遍地坚持，必定有其存在的理由，即具有语境化的合理性；因此首先应当得到后来者或外来者的尊重和理解。”1951年5月16日，毛主席作了《必须重视人民的通信》的批示，指出：“必须重视人民的通信，要给人民来信以恰当的处理，满足群众的正当要求，要把这件事看成是共产党和人民政府加强和人民联系的一种方法，不要采取掉以轻心置之不理的官僚主义态度……”通过群众反映问题，政府调查后予以解决，能实现“为人民服务”的承诺，它的行为手段本身能使人们看到党“密切联系群众”，“从群众中来，到群众中去”的意识形态效果。因此，在我国，信访制度不仅具有权利救济的意义，同时被赋予了监督、制约国家权力的功能，同时也是公民实现政治参与的途径之一，信访已成为国家与人民沟通、互动的纽带。正是因为信访制度深厚的历史渊源和在国家政治制度中的重要地位，所以尽管法院信访面临重重困境也不能废除。将信访从法院剥离，也并不是要废除法院的信访制度，而是在保障公民信访权的基础上将对法院的信访工作机构从法院剥离出来，法院不再直接受理当事人的信访，改由专门的信访部门来处理公民对法院的信访。
（二）信访从法院剥离的合理性：诉访分离，各归其位
作为一种行政性的补充救济制度，信访在世界范围内广泛存在，通常被称为申诉专员制度、公共监察专员制度和请愿制度等。申诉专员制度起源于1806年的斯堪的纳维亚地区。“申诉专员”一词源自瑞典，意思是“人民的保护者或代表”。澳大利亚的申诉专员在法律规定的范围内受理公众对政府公共行政服务的投诉。澳大利亚法律规定联邦申诉专员由国会直接任命具有资深法律背景和工作经历的人担任，依法享有调查权、建议权和报告备案权，可以对政府的工作进行调查并提出具体建议。香港的申诉专员制度成立于1989年，其目的是为一般香港市民提供和增加申诉、投诉的途径，申诉专员是代表人民的监察者，其职责是监察公营部门有没有行政失当。美国虽然没有正式的申诉专员或请愿制度，但他们各级政府部门大都有专门人员或者兼职人员负责各类问题的意见、建议或投诉。巴尔的摩、芝加哥等一些城市还设立了“311”非紧急事件求助电话，除了水、电、煤、交通、道路、卫生等公共事业方面外，市民还可以通过这门电话向市长反映意见、提出建议、投诉控告等，几乎没有范围的限制。从以上国家对公民信访的内容进行了明确的界定，目的就是要和诉讼的内容相区分，这在南非监察专员制度中规定的尢为清楚，南非宪法规定：公共监察专员有权对国家事务或任何级别政府公共管理中被指控或被怀疑的行为展开调查并提出报告，采取相应的补救行动，但对于法院判决的调查不属于公共监察专员的权力范围。但是在我国，信访有时却和诉讼的内容交织在一起。在我国信访是指人民群众依照宪法赋予的权利和义务，运用写信或上访等形式，向党和政府的各级组织、有关的企事业单位、人民团体及其领导人反映个人或集体的愿望和要求，提出批评和建议的行为。其中，法院信访包括人民法院在司法过程中由于程序、实体、适用法律等问题，而这恰恰也是诉讼的内容。从信访的功能来看，信访制度具有权利救济、监督、制约国家权力和加强国家与人民沟通互动的功能。就权利救济而言，我国三大诉讼法已经为当事人从法律途径寻求救济制定了比较完备的规定，当事人权利受到侵害时，完全可以通过诉讼程序来寻求救济，即使通过信访程序，涉及法律问题也必须再走诉讼程序，如此一来，反而绕了圈子。诉访的交织容易导致权利的错位和越位，因此，对诉讼和信访进行分离，区分人民法院的诉讼案件与信访事项，明确司法审判与信访工作的界限，合理确定并理顺“诉”、“访”之间的关系，有利于保障司法权不受干涉，保证诉讼活动正常进行，最终有利于当事人权利的实现。
（三）、信访从法院分离的可行性：“有所不为”才能“有所为”
某基层法院2007年重点涉诉信访案件统计：
总计 不服判决 反映执行问题反映案件审理中的问题其他
22件 16件 3件 1件 2件
笔者对某基层法院2007年重点涉诉信访案件调查发现：在22件重点涉诉信访案件中，有17件（占77.3%）是对案件实体判决和程序不服的，属于申诉类信访。这类信访案件的处理有三种情况：第一种是根据立案复查，进入了再审程序，通过改判使当事人息访息诉；第二种是经复查不符合再审规定，不能启动再审程序的案件，通过地方党委、人大、政府、当事人单位在司法外为当事人解决了相关实际问题，当事人息访息诉；第三种是既不能启动再审程序，或者对再审结果仍不满意，又没能解决实际问题，经法院反复做工作仍然不息诉，不断越级上访。
如上所述，法院在信访案件的处理过程中，除了案件裁判确实有错误，法院可以通过再审程序予以纠正促使当事人息访息诉之外，法院处理其他信访案件的能力、方法十分有限，客观上造成了重复访、越级访的泛滥。在敏感时期，法院为了阻止当事人上访，不得不采取“盯死看牢”信访人的办法。实践证明，单一的司法途径并不能解决日益复杂的涉诉信访，问题的最终解决往往需要司法外各种力量的帮助。因此，将信访从法院剥离，交由一个更具系统性、协调性的专业的信访机构来处理，有利于信访问题的最终解决。
（三）信访从法院剥离的必要性：程序正义的必然要求
程序正义的观念起源于13世纪的英国，1215年的《英国大宪章》规定“除依据国法（the law of the land）之外，任何自由民不受监禁人身、侵占财产、剥夺公民权、流放及其他任何惩罚”。程序正义是看得见的正义。当事人信访的事项中的有许多是对司法不公、法官违法违纪行为的检举、揭发，法院信访机构与法院审判机构同属于一个屋檐之下，对有关检举揭发法官违纪的信访事项办理情况可想而知。轰动全国的阜阳中院腐败案，有关当事人的一封封检举信最后就是在该院纪检组长朱亚的手里销声匿迹，没了下文。从程序正义的角度来看，即使法院信访机构办理十分得力，仍然足以让信访人产生种种联想。因此，将信访从法院剥离，将监督权和审判权分离，有助于程序正义的实现。
三、信访从法院剥离的现实路径：合纵联横的“信访热线”模式
（一）、“市长热线”的启示
近年来，“市长热线”风靡全国，至目前为止，全国几乎所有的大中城市都开通了“市长热线”。据《中国青年报》载：昆明市“市长热线”公布后，不但成为街头巷尾人们热议的话题，而且出现了 5个工作人员轮流24小时接听，平均每隔10分钟就会有一个电话打入，一个夜间竟接到160多个电话。无独有偶，哈尔滨市自2000年1月6日开通市长信访电话以来，共接群众电话32万余个，日均受理电话300件次。“市长热线”为市民办实事14万多件，受理涉及批评建议、城市建设、环境保护、控告 、申诉等方面的群众来电321049件，省长信访电话交办2641件，其中95%得到了圆满的解决。仅2004年一年，市长信访电话接听受理群众来电60097件，直接答复39845件，为企业挽回经济损失1131万多元，为群众办实事好事21510件，群众满意56038件，案件结案率99％,市长信访电话成为为民服务热线。
“市长热线”给我们许多启示。长期以来，信访问题受到重视，得到解决的概率极低。有权威机构向媒体披露，通过上访解决的问题最多只有2%。由于信访机构本身不具有行政与司法的职能与权力，其解决问题的能力和效果有限。而且我国现行的信访机构庞杂繁多，归口不一，从中央到地方，相互之间虽有层级上的转递关系，但没有相应的隶属关系。因此，信访机构在处理信访时，通常只能选择“传达室”和“邮局”式的归口转处。信访件在各级国家机关之间转来转去，导致信访问题长期不能有效解决。有关资料表明，现代法治国家的信访通常不会积累成严重社会问题，这些国家信访制度之所紧能够有效，关键在于信访部门能够直接解决或者授权解决。“市长热线”处理信访问题高效地背后，是由于它戴上“市长”头衔后使本身并无实体权力的信访部门无形当中扮演了市长权力的角色。由于条块分割的部门、系统都统一在市长领导之下，在扮演了市长角色的”市长热线”面前，一些平日里难办的信访问题也就不难了。
“市长热线”的信访模式值得我们借鉴。解决法院面临的信访困境，笔者认为可以为两步走：一是建立诉访分离机制，明确司法审判与信访工作的界限。对案件实体尚未作出裁决，就案件的管辖、保全和庭审进行投诉或反映问题等属于诉讼活动的信访，告知信访人按诉讼法的规定行使诉讼权利，信访机构不再按信访程序来处理，其他部门也不得以处理信访事项为由干涉法院审判活动；对在案件裁决之后当事人的信访，按信访事项进行处理。二是把信访从法院剥离，参照 “市长热线”的模式构建一个专业化信访办理机构，由它来负责涉及法院的信访。
（二）、信访热线模式构建
1、合纵联横—“信访热线”模式框架。
合纵：“信访热线”上对人大负责，下连接着下级信访热线，上下级信访热线之间按照属地管理的原则办理相关事项，上级可以将有关信访事项向下级发出指令。
联横：“信访热线”内设信访联席会议，通过召开有党委、人大、政府、法院、检察院系统参加的联席会议，协调处理信访事项。
信访热线通过合纵联横形成一个横到边，纵到底的热线大网络系统，利用便捷的通讯手段和信息高速公路，指令联动，既有集中统一，又有分工合作，充分发挥着各级各部门分口管理、各负其责、合作协调、执行有力、反应迅速的工作机制。
2、依托人大—“信访热线”的设置
由于信访事项涉及行政、司法等社会的方方面面，必须在宪法框架内构建一个能够对够对社会各方面进行监督，并能调动社会各方面力量处理信访问题的机构。根据我国宪法，人民代表大会是我国的最高权力机关，行政、司法的权力都来自于人民，在人民的监督之下。信访热线如果能够依托人大，无疑就找到了和纵联横的支点。同时，人民代表大会的制度程序设计本来是最有力于监督各种权力，传达民意的，将信访的职能划归人大，即有利于发挥人大的监督作用，又使信访事项的处理更加权威性，而且强化人大系统是在不影响我们制度根基的情况下完善民主的最稳妥和最简易的突破口。在国外，南非共和国公共监察专员署（相当于我国的信访机构）就是根据宪法设立，对国民大会负责的。因此，笔者以为应将“信访热线”划为人大的一个机构，由人大常委会领导，向人大负责。
3、监督协调—“信访热线”的权力配置。当前由于我国信访机构庞大而分散，但整个系统缺乏统一协调的机制；加之信访机构没有独立处理问题的权限，使得信访的功能得不到应有的发挥，因此，赋予相应的处理职权，成为现行信访制度自我完善的首要之举。国际上，南非的公共监察专员有权对国家事务或任何级别政府公共管理中被指控或被怀疑的行为展开调查并提出报告，采取相应的补救行动，但对于法院判决的调查不属于公共监察专员的权力范围。澳大利亚的申诉专员在法律规定的范围内受理公众对政府公共行政服务的投诉。澳大利亚法律规定联邦申诉专员由国会直接任命具有资深法律背景和工作经历的人担任，依法享有调查权、建议权和报告备案权，可以对政府的工作进行调查并提出具体建议。美国没有正式的申诉专员或请愿制度，但他们各级政府部门大都有专门人员或者兼职人员负责各类问题的意见、建议或投诉。巴尔的摩、芝加哥等一些城市还设立了“311”非紧急事件求助电话，除了水、电、煤、交通、道路、卫生等公共事业方面外，市民还可以通过这门电话向市长反映意见、提出建议、投诉控告等，几乎没有范围的限制。因此，笔者认为，面对日益复杂化的信访问题，信访热线至少应当具有法定的调查权、责令被信访的部门作出书面报告的权力，协调各种力量合力处理信访事项的权力。只有这样，信访热线才能有效处理各种信访难题。
4、整合重组—“信访热线”的构建方式。考虑到信访机构所具有的民情上达及反腐信息源的作用，以及监察部门的处理权力。笔者认为应将现有的政府信访机构与监察机构各种资源进行整合，在此基础上加上一定数量的人大代表，组成“信访热线”。这样，一来可以改变以往信访机构无权解决上访问题的弊病；二来又不至于堵塞信访这一反腐倡廉的信息源渠道；三来不至于出现国家机构的再一次膨胀，这才符合我们政府机构改革的取向。“信访热线”内设的信访联席会议，则应当有党委、人大及一府两院的代表参加，从而使信访热线成为一个有着高度系统性和协调性的组织，能够充分运用各种力量解决信访难题。
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