县（市、区）党政“一把手”由于权力大、责任重，在县域经济社会发展中处于举足轻重的地位，加强对党政“一把手”的监督，是加强对领导班子建设的迫切需要，是推进领导干部工作科学化、民主化和法制化的重要保证，是从严治党的客观要求，同时也是干部监督工作的重中之重，对于抓好班子、带好队伍；对于兴一方经济，富一方百姓，建一方文明，保一方平安，具有十分重要的意义。近年来，县（市、区）党政“一把手”岗位成了腐败的重灾区，县级党政一把手成为高危行业，县市区党政“一把手”滥用权力问题已引起了全社会的广泛关注，强化对县（市、区）党政“一把手”的监督，是当前干部群众普遍关注的热点问题，也是亟需解决的一个重大现实问题。
一、对县（市、区）党政“一把手”监督存在的主要问题
1、“不能”监督。一是监督“太远”。县级党政一把手级别虽然不高，但它是由省委直接任免和管理的干部。由于省委管理的干部人数众多，管理的重点主要是地厅级领导班子，且中间还有设区市党委这一管理层次。对设区市党委来说，由于县级党政一把手，由省委直接任免，监督、管理的责任相对较轻，管理和监督以工作上的事项居多，而思想政治方面则相对要少。加上绝大多数县市区与省城相距较远，难以进行及时、有效地监督，从查处的一些案件来看，大部分被查处的县市区党政“一把手”都是专横跋扈，民愤极大，调离了县委书记岗位后，引起省级纪检部门重视才被查处。二是权力“太大”。县市区党政一把手特别是书记的权力过于集中，无论人事，还是财政，甚至司法，完全由县委书记一人说了算。就是有些举报到省市，最后还是回到县级，甚至到县委书记手上，举报被打击报复的事屡屡出现。再加上一些舆论宣传突出党政一把手的作用加剧了权力向一把手集中，而一把手权力的高度集中又强化了一把手的地位和作用，使得许多具体工作对一把手产生依赖，进而导致法治思想萎缩、人治思想泛滥，形成恶性循环。三是纪委监督“太难”。在县市区党政一把手权力高度集中的同时，对他们的监督制约机制却严重弱化。现行的监督体制对县(市、区)党政“一把手”而言，表面上疏而不漏，实则难以到位，虽然对县（市、区）党政“一把手”的监督体系包括组织监督、班子监督、群众监督、舆论监督、审计监督、法律监督等，但实际上目前主要是县（市、区）纪委在唱独角戏，其他的监督不是太远、太软，就是太难、太晚。
2、“不敢”监督。县（市、区）党政“一把手”所处的特殊地位使监督者畏惧监督。一是同级监督“虚”。同级班子成员之间日常生活和工作在一起，相互间最为了解，班子成员对“一把手”的表现情况最有发言权，但在现实中，集中多于民主，集体领导基本流于形式，权力高度集中在“一把手”手里，花钱“一枝笔”、用人“一句话”、决策“一言堂”的现象仍然存在。他们处在“一把手”的领导调控之下而根本不敢行使这个权力，一些党政“一把手”独断专行，不尊重班子其他成员的意见，任意越权包揽；有的班子成员原则性差，看领导眼色行事；虽然有的同志原则性较强，但“胳膊拧不过大腿”；有的怕得罪人，随波逐流；正是以上原因，使一些错误意见也能通过合法程序，造成了同级相互监督缺位或失位。二是组织监督“弱”。上级对下级的监督是“管得着的但看不清”，“好人主义”作怪，怕丢选票。下级对上级组织和领导干部的监督存在“看得见但管不着”的缺陷，无法监督。纪检监察机关作为党内监督的专职机构，具有监督同级党委的职责，但在现实中，由于人、财、物等均在同级党委政府管辖范围，缺乏应有的独立性和权威性，监督主体受制于监督客体，主体的职能与权力不相适应，这种状态下的制约监督难以达到有效的制约。三是群众监督“险”。对一些县（市、区）党政“一把手”的犯罪事实有些党员干部是比较了解的，但是作为一名普通党员干部要举报县（市、区）党政主要领导往往要承担太大的风险，出于怕打击报复，很少有人敢于站出来举报，类似安徽“白宫书记”陷害举报人的事情太多了，面对权力腐败，绝大多数普通干部“不敢说”、“不想说”、“不愿说”导致集体失语。此外随着交通、通讯工具的现代化和社会生活的多样化，大大扩大了一把手的活动范围，给日常监督特别是事前监督带来较大困难。从某种意义上说，对县市区党政“一把手”监督实际上是处于真空地带。
3、“不易”监督。一是制度监督“软”。近年来，我国各县市区党委和政府在制度建设上取得了新成效，也陆续制定了一些规定，但是针对党政“一把手”在关于人、财、物以及重大决策方面的实际权限，作出的多是粗线条的规定，表现为“四多四少”：即应急性、临时性的规定多，注重长效治本的规定少；正面规范行为的规定多，违反规定的处置措施少；过于抽象、笼统、弹性大的规定多，具体可操作的规定少；建章立制的多，严格执行的少。加上自由裁量权在幅度、范围上存在随意性，管理制度上存在漏洞，致使制度监督的“硬度”不够。二是民主监督“空”。参与是监督的前提，没有参与，不了解情况就无法进行充分的监督。现实生活中，无论是纪检部门还是民主党派、人大、政协、新闻媒体对权力决策参与的层面都不够深和不够广，甚至在某些情况下基本没有参与，一般干部职工和普通群众的参与就更不用说了。由于监督的主体对一些重大决策，尤其是权力的运作缺乏了解，加上有的领导干部缺乏民主意识，有意回避监督主体监督，使监督主体的“知情权”被全部或部份“剥夺”，想监督也无法监督，民主监督流于“空化”。三是惩处违规“难”。各县（市、区）委陆续制定了议事规则、决策程序等工作制度，但往往太原则，针对性和操作性不强；缺少对“一把手”违反制度如何处罚的硬性规定，自觉性高的就按规矩办事，不自觉的也无人强制执行有关规定。
二、县（市、区）党政“一把手”监督难的成因
合理配权、分权、限权，破解权力过分集中。17世纪的英国作家詹姆士·哈林顿在其名著《大洋国》中，用两个“无知女孩”的故事解开了“权力的不解之谜”。这两个女孩采取“你来分，我选；或我来分，你选”的方式分食了一块饼干，结果饼干分得很均匀。道理很简单，她们分和选的规则中包含了分权制衡和自由选择的权力制约原则。分和选分开，既是分开，又是制衡。一言以蔽之，就是拥有权力的人必须受到监督和制约，否则就很可能诱发腐败，古今中外概莫能外。
1、历史文化原因。由于受几千年封建传统的影响，封建文化中的人治理念、特权思想、等级观念、裙带关系以及封建社会的官场恶习等消极因素，致使个别县（市、区）党政“一把手”官本位思想、特权思想、宗派主义等封建残余思想死灰复燃，没有牢固树立正确的权力观，淡化了手中的权力来源于人民，必须对人民负责、受人民的监督的意识。不能正确处理个人与组织与群众的关系，特别是在一些涉及个人名利问题上，不能从人民利益和大局出发，难以跳出自身利益的小圈子，拒绝监督。
2、监督体制不顺。一是监督权“不平”。科学的监督体制是决策权、执行权、监督权三权平行而又互相牵制，我们现行的监督体制是遵奉决策权和执行权大于监督权而设置的，监督机构在决策机构和执行机关的领导下开展工作。二是纪检监督“不顺”。各级纪委都是在同级党委领导下开展工作，同级党委对纪检干部的配备、任免、调动起主导作用，同级党委、政府决定纪委人员编制、财政经费、工作生活待遇等，这使纪委监督失去了相对的独立性和权威性，难以收到预期的效果。无权的监督有权的，权小的监督权大的，下级监督上级，被领导者监督领导者，既要受制于人又人监督于人。监督上级怕打击报复，影响前途；监督同级怕伤感情，影响团结；监督下级怕得罪人，影响威信，致使相当一部分监督者患得患失，顾虑重重，缺乏实施监督的信心和积极性。不愿、不敢正当行使监督权力，必然导致监督难，监督不力的局面出现。三是权力制约“不力”。在现行的干部人事制度下，县（市、区）党政主要领导掌握着各乡镇党政领导和县直属各职能部门负责人的任免权。特别是县委书记位高权重，在用人问题上有着很大的发言权。用干部主要是县委主要领导来“看”，来衡量，来任免。一些乡镇科局级干部就会眼睛向上、唯上是从。从查处的案件来看，绝大多数一把手的卖官行为，表面上并没有明显违反党政干部选拔任用程序的情况发生。当前，虽然各级组织部门已普遍建立了与纪检监督部门的工作联系制度，但联系的内容仅限于组织部门在向党委提交干部任免方案前，向纪检部门了解拟提拔对象是否被群众举报或被立案查处等情况，联系内容较窄。
3、个人主观原因。现行的干部人事制度，没有从根本上解决党政一把手“能上能下的问题”，尤其是在“下”的问题上力度不够，出口不畅，县市区党政一把手出了问题往往是“换位子”的多，“搬位子”的少。致使部分县市区党政一把手无所顾虑，不怕监督。一些县(市、区)“一把手”我行我素，既不监督别人，也不愿意接受别人的监督，对监督有畏难情绪，甚至害怕监督。有的县(市、区)“一把手”在思想政治修养、党性纪律观念等方面还存在着一定的差距，不能正确使用人民赋予的权力，习惯于个人说了算；有的县(市、区) “一把手”党性修养和原则性不强，在干部使用问题上掺杂感情和关系因素，不能正确把握选拔干部标准，甚至以感情代替标准；有的县(市、区)“一把手”由于放松世界观的改造，经受不住物质利益的诱惑，私欲膨胀，把权力商品化，从而导致权钱交易现象的发生。
三、加强县（区）“一把手”权力监督的对策建议
在现有的政治体制和权力格局下，要保证对县（市、区）党政“一把手”进行有效监督，迫切需要我们加速政治体制改革的步伐，加强政治生态建设，加强权力运行的制约和监督，改革和完善党内监督体制，加大监督制度创新力度，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，建立健全一套规范和约束权力的运行和监督机制。
1、教育是前提。强化县（市、区）党政“一把手”自觉接受监督的意识，这是实施有效监督的前提和基础。从组织来讲，要为县（市、区）“一把手”加强学习创造条件，定期安排县（市、区）党政“一把手”到党校、行政学院、干部学院进行学习和培训，以提高他们的理论水平，提高其科学执政、依法执政的能力。同时，加强廉政教育，增强县（市、区）党政“一把手”“讲廉洁，守纪律”的意识，使之自觉养成“自重、自省、自警、自励”的良好习惯和见贤思齐、从善如流的道德操守，真正做到既要多干事、能干事，还要干正事、不出事。从县级党政“一把手”个人来说，首先，要自觉加强党性锻炼。领导干部应自觉把自己置于集体领导之下，善于发挥集体智慧，虚心听取多方面的意见，自觉按照多数人的意志办事。其次，要增强“三个意识”--自律、监督和被监督意识。要通过加强反腐倡廉方针政策、法规制度宣传教育和警示教育，使县（市、区）党政“一把手”能认真履行监督权利，依纪依法实行监督。同时，要克服封建特权思想，强化自律意识，自觉接受党组织和普通党员的监督。
2、制度是保障。以《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》出台为契机，盯紧县（市、区）“一把手”权力运行的关键环节，抓好重要决策、重要工程项目审批、重要人事任免安排、大额度财务开支事项“三重一大”的监督。要严把“三关”：一是严把用人关。严格按照中央颁发的《党政领导干部选拔任用责任追究办法》（试行）、《党政领导干部选拔任用有关事项报告办法》（试行）、《地方党委常委会向全委会报告干部选拔任用工作并接受民主评议办法》（试行）、《市县党委书记履行干部选拔任用工作职责离任检查办法》（试行）等四项制度，建立健全用人责任制，扩大考核和选用领导干部的公开、民主程度，实行领导干部竞争上岗制和任前公示制，实施干部任用常委会票决制和党风廉政建设“一票否决制”；对直接管理人、财、物的重要部门以及拥有实权的岗位，严格执行干部交流制度。严肃干部交流工作纪律，健全党政机关中层干部轮岗、交流制度等，使“家长制”、“一言堂”失去存在的依托，让监督工作覆盖“一把手”权力运作的全过程。 二是严把用钱关。凡大额财务开支，都必须经领导班子集体讨论决定，未经集体讨论不生效。“一把手”不直接分管财务，由班子中的一名副职负责签批财务单据报销事宜。或者实行“一单三签”，即经办人、分管业务领导、分管财务领导等共同签名把关，并定期公开财务收支情况，接受群众监督。三是严把重要项目审批关。凡是重要项目的审批都必须经集体讨论决定，班子成员包括“一把手”每人都只有一票的权力，任何个人都无权作出决定。要通过政务公开，将一些含金量高、需求矛盾突出、社会关注的事项公布于众，减少“一把手”的自由裁量权。尽快制定和完善有关行政实体法和程序法等，明确规定县（市、区）党政“一把手”权力的授予范围、方式以及权力运行的程序和界限，确保权力的合法性、权威性、规范性，规范县（市、区）党政“一把手”行为，及时有效地纠正或严厉制裁滥用权力者。
3、选好“一把手”是关键。选拔县（市、区）党政“一把手”必须坚持和体现干部的“四化”方针和德才兼备的原则，在充分听取和尊重民意的基础上，经过群众推荐，组织考察和必要的能力知识考试，坚持民主集中制的原则决定任免干部，真正把那些执行党的路线、方针和政策，政绩突出，清正廉洁，群众公认的优秀干部选拔到县（市、区）党政“一把手”工作岗位上来。同时，强化用人责任，建立健全用人失察责任追究纠错机制和制度，明确干部推荐、考察、讨论决定等各个环节的责任内容、责任主体和责任追究方式，杜绝县（市、区）党政“一把手”出了问题无人负责、无法追究的情况发生。要改进对县市党政一把手的考核办法。摒弃那种片面以经济建设为中心，把经济指标的完成情况作为决定干部政绩和升降去留的考核办法。建立全面、科学的指标考核体系，增加党政一把手思想政治素质方面的内容和比重。促使一把手干净干事，廉洁自律，要进一步健全完善领导干部考核制度。要把年度干部考核与经常性的干部考核有机地结合起来，既要坚持定期考核干部，又要适当缩短干部考核周期，克服不换届不考察、不使用不考察、不出问题不考察的倾向。
4、县级纪检监察机关垂直管理是出路。县（市、区）纪委要尽快实行设区市以上纪委垂直管理，而且纪委书记务必配备为正县级，纪委副书记、监察局长也要高配为副县级（现在县级公安局政委都是副县级，行使监督权的人一定要与被监督者平级或更高一级才能真正树立监督者的权威），其它纪委常委相应配备为正科级，并且由上级纪委对县级纪检干部的配备、任免、调动起主导作用，解决县级纪委人员编制、财政经费、工作生活待遇等后顾之忧，充分运用党风、政风、行风监督权，查办案件检查权，党纪、政纪处分权，行政监察建议权，干部任免一票否决权，强化县级纪检监察机关的监督力度。可以说，县级纪委监察机关如果不搞垂直管理，加强县（市、区）党政一把手的监督工作就会流于形式，无论多好的制度，总要有相关部门来实施，县级纪委实行垂直管理是解决监督“一把手”难的唯一出路。同时，进一步强化县（市、区）人大的权力监督职能，充分利用民主党派的社会联系面广、影响大的特点，对公共权力进行多方位、多层次的监督。要赋予县（市、区）司法机关、行政监察、审计等职能监督部门相对独立的监督权，切实履行执法监察职能。
5、形成合力是目标。一是强力推动领导班子的内部监督，用制度保证民主集中制的落实，完善集体议事规则，重大事项集体讨论决定；提高民主生活会质量，健全上级领导参加下级单位民主生活会制度，推行点题民主生活会制度、群众代表旁听民主生活会制度；切实开展批评和自我批评，提高民主生活会质量，强化班子成员对“一把手”的监督责任。二是充分发挥人民群众和新闻舆论的监督作用，依法建立健全群众监督的有效机制，畅通信访渠道，鼓励实名举报，实行有奖举报制度。要着力探求如何从机制和措施上维护群众的监督权，特别要运用法律、法规和制度纪律的力量，保护监督者权益。着力把党内监督同国家权力机关监督、政协民主监督、司法监督、行政监督、群众监督、舆论监督结合起来，形成责权明确、联系紧密、配合有力、信息共享的监督体系。
6、政治生态是基石。加强对县级党政“一把手”的权力监督，是营造良好政治生态的重要环节。良好的政治生态要靠严格管理、有效监督来规范。我们应该以政治生态环境建设年和制度建设为抓手，突出县级党政“一把手”权力监督这个重点，认真落实党内监督条例，严格执行党内监督各项制度，健全和完善一套符合实际的“鼓励干事"的教育机制、“褒扬勤事"的激励机制、“奖励成事"的用人机制、“鞭策混事”的约束机制、“防止出事”的监督机制、“严惩坏事”的威慑机制以及落实工作的责任机制和督查考评机制，切实加强对县（区）党政“一把手”的管理和监督，有效防止权力失控、决策失误、行为失范。当前，我们要以继续深入开展学习实践科学发展观活动为契机，切实加强干部队伍建设，深入推进效能建设，加快转变作风，进一步提升广大干部的精气神，着力营造风清气正、团结和谐的良好政治氛围，为县（市、区）党政“一把手”正确使用权力提供有力保证，为县域经济社会又好又快发展注入强大动力。（万载县纪委办公室 卢志强）
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