腐败的根源在于权力的滥用、私欲的膨胀和缺乏强有力的监督。文艺复兴时期法国伟大的思想家孟德斯鸠有一句名言：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是亘古不变的一条规律。有权力的人们使用权力一直到有界限的地方才休止。”2010年1月，胡锦涛同志在十七届中央纪委第五次全体会议上发表了重要讲话，着重阐述了加强反腐倡廉制度建设的重要性、紧迫性和基本要求。源头治腐要从推进反腐倡廉制度建设和提高制度执行力上着手，铲除腐败滋生的土壤和条件。本文试图从布坎南的公共选择理论视角，探索反腐倡廉制度建设的基本构架和如何提高制度的执行力。
一、公共选择理论
公共选择理论是旨在将市场制度中的人类行为与政治制度中的政府行为纳入同一分析的轨道，即经济人模式，从而修正传统经济学把政治制度置于经济分析之外的理论缺陷的一种新公共经济理论。它不仅是当代西方经济学的一个分支，而且是现代政治学和公共行政学的一个极为重要的研究领域，在这一研究领域中，其主要代表人物诺贝尔经济学奖获得主美国著名经济学家布坎南的“政府失败说”可以算得上是对于当代政府管理的理论与实践最具重要的研究成果之一。
之所以选择公共选择理论作为本文探索反腐倡廉制度建设的理论基础，是因为其理论的基本特点是以经济人的假定为分析武器，探索在政治领域中经济人行为是怎样决定和支配集体行为，特别是对政府行为的集体选择所起到的制约作用。所谓经济人假定，即是指“作为一个人，无论他处于什么地位，什么位置，其人的本性都是一样，都是在追求个人利益最大化。反腐倡廉制度建设根本之策还是在人、权力配置（职责设定）、执行与监督这四个要素。
从当前反腐倡廉制度建设的情况来看，建立在道德基础之上的国家政治理论一遇上“经济人”这一现实的问题便陷入难以解决的困境，为此，我们必须从一方面利己主义和狭隘个人利益所驱使的经济人，另一方面超凡入圣的国家这一逻辑虚构中摆脱出来，将调查市场经济的缺陷和过失的方法应用于反腐倡廉制度建设中。
二、腐败的成因
腐败在不同时期、不同领域、不同职级都存在。这是一种社会现象，涉及到政治、经济、文化、伦理和人性，以及体制、机制、法制和管理等诸多因素，因素相互交加，情况很复杂，而且人们认识也不同，众说纷纭。产生腐败的原因有很多，但要分析其深层次原因，才能从源头治理腐败。
（一）党员领导干部个人私欲膨胀与权力相结合
公共选择理论中经济人的假定，承认人的工作动机在于追求个人利益的最大化，如果掌握权力的人在监督不到位或权力得不到制衡时，私欲的膨胀会导致权力的滥用。
腐败的本质在于权力的滥用，权力滥用是指权力拥有者在权力行使过程中超越权力界限造成对他人或国家、社会利益损害的行为。众所周知，手中没有公共权力的人是不可能搞腐败。因为，腐败作为一种政治行为，它总是要依附于权力而存在。从严格意义上说，腐败离不开权力，只有拥有了权力，才可能在市场监管中贪污受贿；在用人选人上任人唯亲，买官卖官；在工作上严重的官僚主义、失职渎职；在生活上寻花问柳，包养情妇，搞色情腐败。腐败问题无论其表现为何种形式、何种特点，最终都归结于公权力的滥用。在社会主义市场条件下，腐败现象的典型特征就是以权谋私、权钱交易，攫取利益。从查处出来的大小贪官来看，无一不是把党和人们赋予的权力，当作私有商品和交换的筹码，进行权钱交易、权色交易、权权交易。
腐败的动机是私欲的膨胀。权力腐败是指国家公职人员利用手中的权力，非法获得私人利益即以权谋私。掌权者如果没有贪财、贪色、贪名、贪利的动机，就不可能搞腐败。因为，腐败行为是以“权”与“钱”和“权”与“利”的存在为前提的，而权钱交易、权色交易、权权交易又是通过“人”去实施的。搞不搞腐败，起决定作用的是掌权者自我。自我是内因，是行为的真正动力，而人的行为正确与否又取决于人的思想政治素质。追求私欲的满足是腐败行为的原动力。古云：“高飞之鸟，死于美食；深水之鱼，亡于诱饵。”当权者一旦私欲膨胀，突破了自律和他律机制的心理防线，不择手段地去追求私利和钱财，必定丧德、丧志、丧气，最终是丧身。
外部环境风险也是导致腐败者私欲膨胀和不惧制度约束的重要原因。在下段中将详细阐述。
（二）转型时期的制度缺陷
计划经济向市场经济的转轨实质上是社会资源配置由政府计划配置向市场配置的过渡。这种过渡产生的一个重要社会特征就是新旧体制的长期并存和国家干预管制的广泛性。
改革开放以来，反腐倡廉制度建设随着社会主义市场经济发展而发展，随着党的建设全面推进而推进，先后制定颁布了《中国共产党党内监督条例（试行）》、建立健全惩治和预防腐败体系《实施纲要》、《建立健全惩治和预防腐败体系2008-2012年工作规划》、《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》和《中华人民共和国行政监察法》等一系列党内法规和国家法规，为加强以完善惩治和预防腐败体系为重点的反腐倡廉建设提供了有利条件。但不容忽视的是反腐倡廉制度建设与不断完善的社会主义市场经济体制还不完全适应，与不断发展的经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设的要求还不完全适应，与不断深入开展的党风廉政建设和反腐败斗争还不完全适应，一些重要领域和关键环节还存在制度空白，一些制度缺乏针对性、系统性、配套性和可操性，不少制度没有得到很好的贯彻落实。特别是在市场经济不断发展过程中不少政策法规和社会管理方面存在不少空隙和漏洞。
（三）缺乏降低成本的激励机制
社会经济的快速增长，国家财富的不断积累，但国家公职人员的薪酬却增长缓慢，难以与其社会地位相匹配，特别是当前政府市场干预能力过大、范围之广的前提下，政府寻租行为成为干部腐败的一个主要表现形式之一，向领导干部行贿换来行政干预市场谋取私利。干部手中的权力和政府寻租行为增加了干部腐败的外部环境风险。并且，政府人事管理缺乏竞争机制，随说出台不少类似于绩效工资、竞争上岗、逢进必考等激励竞争措施或法规，但一旦进入公务员系统，竞争机制就很难发挥预想的作用。
（四）监督乏力
腐败现象的不断加剧与权力高度集中的领导制度有着密切的关系。用人权集中于少数人手中造成用人问题上的腐败犯罪和不正之风屡禁不止。权力高度集中缺乏相应的监督和制约机制是导致转型期腐败猖獗的一个非常重要的原因。
1、党内监督机制不健全
党内监督的途径主要有三个方面：党内选举、党内生活中的批评与自我批评、党的纪检监察。而这三种监督途径在转型期发挥的作用都不充分。
党内选举机制不健全。选举监督是最直接的监督方式，但从目前的技术操作层面上来讲却难以发挥作用。二是党内批评弱化。批评和自我批评，是我党创造的一种重要的党内监督方式。社会转型期，由于诸多原因，使我党这种独特的监督方式陷入了困境。一些地方和部门党内生活中逐渐流于形式。自我批评，不讲真话；互相批评，无伤大雅。碰到问题总是予以回避，需要批评的问题不能通过批评来解决，直至被查处。三是纪检监察领导体制存在缺陷。邓小平同志曾说过：“最重要的是要有专门的机构进行铁面无私的监督检查”。但是，现行的纪检监察领导体制其权力与职责不符，已不能适应新形势下党风廉政建设和反腐败斗争的需要。这是目前纪检监察工作面临许多困难的症结所在。客观上形成了纪检监察工作的难易程度取决于党政一把手的重视程度；监督的力度取决于党政一把手的开明程度；党政一把手重视，纪检监察工作就好开展，监督的力度也就相对大一些；党政一把手不重视，纪检监察机关的日子就不好过，监督工作也就难以开展这样一种局面。由于纪检监察机关比同级党政机关低半格，并且是在同级党委、政府领导下开展工作，这就使纪检监察机关难以履行对同级党政机关实施监督的职能。如果坚持原则，往往会出现腐败问题被查处了、纪检监察干部被孤立了的情况，就会出现“就是一把赢，把把输”的局面。
2、监督主体多、但监督力较差
人大监督缺乏专门的法律法规。人大监督的性质、原则、对象、内容、组织机构、监督职责和工作规程都不明确，造成一些地方人大不敢监督不会监督、无法监督和不愿监督的被动局面。
检察机关的法律监督机制也亟待改革。目前检察机关财政、人事权均在地方党委、政府手中，与“以权力制约权力”的原理相违背。
政协和民主党派监督力度不强。原因简述有二，首先是不知情。知情是监督的前提。一方面，民主党派不具有任何特殊身份，与普通群众一样，对较高级别官员的腐败行为知情甚少；另一方面，民主党派成员人数少，知情面自然也小。其次监督手段有限。民主党派的监督方式主要是向执政党和政府提建议，但建议是否被接受，完全取决于被监督者，所以这种监督的力度也就自然小。
舆论监督无法可依，相对混乱。舆论监督作为一项涉及面广作用又无可替代的监督，必须依法进行。然而至今，我国仍然无《新闻法》或《舆论监督法》，这不能不说是舆论监督作用受到限制的重要原因。但有时因报道相关案件，媒体和群众有趋于感性认识压过理性认识的倾向，不利于事态的平息和妥善处理，往往要罢黜官员才干休，不利于正当程序的履行和干部管理教育。
群众监督渠道不畅。群众监督，首先要有监督渠道，监督渠道越多，越有利于监督作用的发挥。但目前群众的监督渠道不仅少而且单一，常用的就是信访、举报、上访、检举、控告。这就使群众的监督作用很难发挥出来。
（五）监督信息不完备
从理论上讲，我们的领导干部不能为所欲为，必须依法用权，且自觉接受人民的监督，从而保证权力运行的效率。然而，在现实生活中，这种监督往往因为信息不全而丧失效率力。监督机构为了执行监督职能，必须对被监督者的权利运行了如指掌，但是向监督机构提供运行情况信息的正是被监督部门，由于政府权力的垄断性，监督者可能为被监督者操纵，从而使被监督者能够实现自身利益最大化的权力得以运行。
（六）制度建设滞后，现有制度执行不力
现有制度很少从法律技术操作层面规范官员权力运行，缺乏强制性、公开透明性、前瞻性，很多制度都是指导性，缺乏操作性。现有不少制度的执行被淹没在无穷的官僚主义“大漠”中，流于形式。
三、对策
本文是从反腐倡廉制度建设与加强制度执行力方面谈反腐倡廉建设。以下从教育、监督、预防与惩治四个方面谈加强反腐倡廉的对策。
（一）反腐倡廉教育制度建设是基础
领导干部腐败是领导干部面对私欲突破思想道德防线，滥用权力，以权谋私，是内因。反腐倡廉教育的前提是公仆假设，相信党员领导干部内心自律意识，并倚重内部控制。反腐倡廉教育制度建设是反腐倡廉制度建设的基础。坚持和完善党委（党组）中心组学习制度，加强对党纪政纪条规和反腐倡廉理论、方针政策以及中央重大决策部署的学习。坚持和完善党政主要负责同志定期讲廉政课制度，加强党的基本理论、基本路线、基本纲领、基本经验教育，进行理想信念和从政道德教育、党的优良传统和作风教育。定期举办领导干部廉洁从政教育专题专题培训班。完善示范教育、警示教育、岗位廉政教育制度，提高教育的针对性和有效性。反腐倡廉教育是一个系统工程，既要依靠各级党组织进行组织教育，又要引导广大党员干部进行自我教育。
出台领导干部廉政教育考核机制，形式不应仅仅是理论考试，可以采取与上级领导干部座谈研讨、公开辩论、节目访谈等方式，考核党员领导干部廉政教育的成果。或者上级领导参加下级党委（党组）中心组的学习座谈会，综合考核党委（党组）成员廉政教育成绩。
（二）监督就是最好的预防
1、加强上级监督。自上而下的监督，是内部监督的重要形式，具有较强的权威性和制约力。上一级党委和纪检机关应加强对下级党委的经常性检查监督，特别是在下级决策重大问题和热点敏感问题时，应随时跟踪检查，做到下级权力行使到哪里，上级监督就跟踪到哪里，及时纠正权力的滥用，把可能发生的“管涌”堵住。重点抓好对下级“一把手”的监督。
2、自觉接受和积极支持同级监督。人大机关作为我国权力机关，权威性较强，可以借鉴瑞典的议会监察员制度，在人大机关中设立较为独立的政府监察员，在不增加现有人员编制的情况下，在同级人大代表中产生4—6名人大监察员，主要职责要清晰，重点在于监督，发现问题可以指正、建议或批评，也可直接上报纪检监察机关，为保证其独立性，可实行任期制，3年适宜。进一步完善党内巡视员制度。目前，较基层来讲，巡视员级别都比较高，但其监督职能却没有发挥应有作用，应进一步加强其职能建设，强化监督职能。同级党委应该重视同级政协的监督，发挥其应有作用。
3、发挥舆论监督的作用。在对待涉及广大人民群众切身利益的腐败案件时要支持新闻媒体的监督。在涉及严重损害党同人民群众鱼水关系的重大腐败问题上，要规范新闻媒体的报道，先党委内部通报，再适时向媒体通报。
4、人民监督才是最为彻底的监督，保障公民的知情权。积极推进基层党务公开，全面推行政务公开，采取网络、电视、宣传栏等形式向社会公开。要把群众的知情程度作为该地区政务信息公开的一项重要考核依据。拓宽公众参与渠道和完善利益诉求机制，各地有不少探索，如民情分析室、听证制、列席地方政务会议等等，关键是要敞开心态，建立常态机制。
（三）改革和完善用人制度
推进干部人事制度改革，建立和完善群众公认的选人用人机制。一要在选拔任用干部的程序上扩大民主，保障群众的知情权、参与权。在选拔任用干部的结果上体现群众公认的分量。二要在干部任用的过程中，实行任前的“公示制”并且是广泛的公示不能再是“牛栏关猫”自欺欺人，上任后的“试用制”及正式任用的“民主评议制”，保障人民群众的监督权。三是逐步减少任用制扩大选举制。四是人事管理全面引入竞争机制。
（四）保持高压惩治腐败的力度是反腐倡廉的重要保证
继续保持反腐的高压严惩态势，建立腐败现象易发多发领域调查分析和专项治理制度，加强重点领域案件查处力度工作。专项治理注重自查自纠和案件查处相结合，建立连贯顺畅的举报、信访机制。建立信访信息筛查机制，分析信访信息中所包含的深层次问题。建立重大案件或阻力较大案件督导督办机制。建立健全上级纪检监察机关对下级纪检监察机关办案工作指导的制度，如下查一级联合办案，加强指导和学习。建立举报人奖励制度和保密保护制度。
（五）再好的制度不执行也是空话，提高制度执行力是关键
1、严格责任落实。建立反腐倡廉制度完善和执行工作责任制，明确责任领导、责任部门和责任人员，提出完成时限和阶段性要求，确保制度执行落实。
2、提高制度执行力。牢固树立自觉执行制度的意识，把反腐倡廉制度作为党员干部和国家公职人员的学习内容，列入各级干部培训机构的教学计划；充分发挥新闻媒体作用，广泛宣传制度，增强群众的制度认知水平；领导干部要带头执行制度，切实履行反腐倡廉法规制度的职责和义务，严格执行反腐倡廉法规制度的各项要求；对反腐倡廉重要领域和关键环节制度执行要进行责任分解，实施严格的执行问责机制，把制度执行情况纳入党政领导问责范围，严格追究制度执行不力的责任。
3、日常监督检查。坚持开展日常检查，把反腐倡廉制度执行情况纳入年度惩治和预防腐败体系建设和党风廉政建设责任制检查考核范围，融入巡视工作重要方面。坚持开展执法检查，组织协调惩防体系建设牵头单位和协办单位对与反腐倡廉相关的法律执行情况开展执法检查。坚持开展专项检查，每年有针对性地选择几项反腐倡廉法规进行专项检查，了解执行情况。日常检查结果要探索研究如何运用好，纳入单位和干部个人年终考核范围，作为利益攸关方也必将加强制度执行。
（熊 强） |
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