中央《建立健全惩治和预防腐败体系2008━2012年工作规划》的制订出台，说明了我国反腐败斗争进入了一个惩处和预防相结合的新阶段。笔者认为，当前和今后一段时间，在整体推进惩治和预防腐败工作中，尤其要着力在一些容易滋生腐败的重要领域和关键环节，积极开展源头治理，努力取得突破，形成与时俱进的“政治、经济、文化、社会四位一体” 惩治和预防腐败运行机制。
一、在政治领域惩治和预防腐败。 腐败问题是一个十分敏感的政治问题和社会现象，从其根本上看，腐败都是由权力而引发的，都是由于不受制约的权力或对权力的制约不足而产生的。因此，腐败预防机制的建立，必然地要从公共权力的制约机制入手，必须抓住正确行使权力这个关键，完善领导干部廉洁从政行为规范，加强对权力运行的制约和监督。
改革开放以来，我国已进行了六次较大的政府机构改革，总体上看，政府的权力结构已经发生了相当大的变化，过去的计划指标分配权力，物资、资金分配权力都已经大大压缩，但是也必须看到，首先，在我国市场经济建设的初期，政府的职能仍然是双重性的，既兼有经济发展职能和公共服务职能，在经济发展职能中，政府仍然继续充当投资主体的角色。其次，政府具有国有企业所有者的身份，尽管在国有企业改革中，通过政资分离和政企分开，使政府的公共服务职能和国有资产所有者身份尽可能在政府内部实现分离，但在实践中，这种分离并未彻底实现。其三，在政府职能向市场监管者和市场秩序维护者身份的转换过程中，必然要赋予政府一些新的权力，特别是市场监管者的权力。
由此可以看出，新时期政府的公共权力已发生了很大的结构性变化，政府的权力行使范围不是缩小了，而是扩大了。因此，在新的形势下，要构筑预防腐败机制的权力防线，必须针对目前政府权力结构和权力行使方式的新特征，有针对性地采取措施：
1、要建立健全领导班子议事规则。首先是明确议题范围。包括全局性、政策性问题,班子成员分工及调整等权力配置问题，干部人事管理问题，较大项目和较大金额的审批问题，制定修改敏感事项的工作制度和程序等。按照“会前协调、准备材料、提前通知、充分讨论、逐项表决、作出决策”六项程序进行，议题讨论时，主要负责人不先定调子、亮观点，须听取其他班子成员充分发表意见后，最后发言表态。到会率要求半数以上且分管领导必须参加，讨论干部问题时则要求三分之二以上参加，因故未到会的班子成员可以书面形式发表意见。因突发事件和紧急情况需马上决定的，事后要及时与其他班子成员通气，并在下一次会议上报告情况。其次要建立健全“一把手”末位发言制度。凡属重大决策、重要干部任免、重大项目安排和大额资金的使用等应当由集体讨论决定的事项，严格按照“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”的原则，由领导班子的其他成员先充分发表意见，主要负责人末位发言，避免“一把手”先开口，其他领导只能附和，产生“一致通过”，使讨论会变成通报会。同时规范议事规则和决策程序，对重大决策和表决形成会议纪要，在一定范围内公布，使草率决策、临时动议、暗箱操作等滥用权力的现象在一定程度上得到有效的遏制。
2、要绘制公共权力规范流程图。规范用权行为，对班子成员的工作分工，各科室的职责都向外公开，尤其在干部任免、资金审批、项目安排、人事调配、工资、职称、考核与评先评优等管理上都有明确的规范流程图，让群众明白行政权力运作程序。重点内容包括：（1）编制行政职权目录；⑵清理规范行政权力，列出自由裁量权范围；⑶绘制出行政权力运行流程图；⑷民生问题的民主听证程序等，并向社会公布。
3、实行绩效管理和行政问责制度。认真执行党风廉政建设责任制,落实“一岗双责”，建立党政主要负责人向班子成员及班子成员向下述职述廉、重大事项报告等制度，建立科学合理的绩效跟踪评估指标体系和评估机制。健全以分管领导、股室负责人为重点的行政问责制度,明确问责范围,规范问责程序,加大责任追究力度,坚决依纪依法处理违法违规行为，提高政府执行力和公信力，防止“小吏大权”。
二、在经济领域惩治和预防腐败，近年来，经济领域的腐败大案要案频发，在交通、药监、教育等行业是更为突出，给国家和社会造成了重大损失。究其原因，还是利益驱使问题，因此必须抓住建立健全正确利益导向机制这个核心，要逐步减少权力“寻租”的机会。
1、要建立健全“一把手”“四个不直接管”制度。全面实施“一把手”“四个不直接管”制度，即“一把手”不直接管人事、不直接管财务、不直接管物资采购、不直接管工程招标。在选拔任用干部上，“一把手”做到“三提两不”，即提方向性原则，提选拔标准，提选拔要求和不提具体人选，不提具体选拔范围，确保推荐程序、考察程序、集体决定和任前公示等四个程序的质量。积极推行“副职分管、一把手监管、集体领导、科学决策”的权力运行机制，同时，制定物资采购、资金安排、公务接待、公务用车等审批制度，节约行政开支，努力提高行政效率，将有限的资金用到关键地方，促进社会事业又好又快发展。
2、要充分发挥审计在惩治预防腐败中的作用。根据经济运行的规律和特点，当前，一是要加大对经费决策权的审计。要从决策环节着眼，对财政资金分配、部门预算安排、政府采购计划和重大投资等项目从调研、立项、论证、征求意见，到集体决策，每个环节的顺序、权限、内容、标准都要摸清审透，将监督关口前移，从源头上预防和治理腐败，促进实施“阳光决策”。二是要加大对经费管理权的审计。通过资金管理审计，把资金运行的各个环节搞清摸透，消除资金安全隐患；通过对政府采购活动的全程审计，防止采购过程中的“回扣”、“人情标”、权钱交易等腐败现象的发生，促进采购行为公开、公平、公正；通过“收支两条线”管理的审计，防止预算外资金体外循环，以堵塞腐败之门。三是要加大对经费使用情况的审计。把预算、预算执行情况和决算审计结合起来，重点揭露和纠正预算管理不规范、资金使用效益不高、损失浪费等问题，特别是对社会保障、救灾、救济、扶贫等与广大群众切身利益相关的资金，要加大监督检查力度，防止挪作他用，以维护群众利益和社会稳定。
3、要完善惩治和预防腐败长效机制。腐败问题的滋生，主要因为公权力所涉及的领域在体制、机制、制度上存在着某些政策法规缺陷，对此，教育、制度、监督、惩处并重的长效机制的建立是关键。要从加强权力制约、规范议事程序和行政行为等方面入手，长期坚持教育和约束并举的方针，在加强反腐思想教育的同时，要继续不断地建立和完善各项规章制度，杜绝不正之风的滋生和蔓延。强调加强监督，是因为有效的监督是对制度执行的保障和制度“无效”情况下的救济和矫正。加大监督制约力度，就离不开惩治腐败，因为查处是预防的基础，也是预防的补救手段。
三、在文化领域惩治和预防腐败。必须抓住加强道德思想教育这个基础，要推进廉政文化建设，要在全社会倡导树立和实践社会主义荣辱观，营造以廉为荣、以贪为耻的社会氛围。
1、要用廉政思想教育人。把抓好党风廉政建设的宣传教育工作摆在重要位置，加大力度，注重实效，不断增强领导干部廉洁自律意识、责任意识，提高法律意识和法治观念，增强广大党员、干部对反腐倡廉的信心。进一步健全廉政教育机制，开展形式多样、生动活泼的党风廉政专题教育。要从根本上、源头上预防和治理腐败，就必须充分认识反腐几斗争的长期性、艰巨性，充分认识学习、教育的紧迫性、必要性和重要性。当前，要按照“三个代表”和科学发展观的要求强化廉政教育，使党员干部做到时时刻刻把党和人民的利益放在首位，通过教育活动加强党员干部的责任意识，达到反面教育和警示作用，营造良好的反腐倡廉氛围。通过宣传教育活动，帮助党员干部牢树立马克思主义的世界观、人生观、价值观，牢固树立正确的权力观、地位观、利益观，筑牢反腐倡廉的思想政治防线，增强拒腐防变的能力。
2、要用规范制度约束人。从一些违法违纪行为的发生来看，个别党员干部以权谋私、贪污受贿，除了自身的理想和信念发生动摇，世界观发生蜕变的主观因素外，一些单位疏于管理，制度缺失，缺乏监督也是一个重要因素。一个高效、廉洁单位应该是善于应用制度来约束人的，建立分工明确、权力制衡、相互监督的工作流程和管理制度，不仅是管理好各个部门各个岗位的基本手段和措施，同时也是减轻领导压力的最好办法，领导不用为解决内部的混乱而煞费苦心，也不别要为“面子”问题而大伤脑筋，“制度无情”替代了“领导无情”，也便于处理好管理中的“制度严格性”与“管理的人情味”之间的关系。同时，采取有效措施，对各项制度的贯彻落实情况进行监督和定期考核确保工作依法有序进行。从而消灭了滋生腐败的土壤。
3、要充分发挥纪检监察机关的作用。赋予纪检、监察部门“两项职责”，承担“三项任务”和行使“七项权力”。即：检查和监督这两项职责；“三项任务”包括督促重大决策执行、重要工作贯彻落实、社会各界反映问题解决情况，调查、督办、协调、表扬、批评、参会和建议等七项权力。同时落实好“三项谈话”、党风廉政分析会议、通报会议、领导干部接待群众来访等制度，健全信访举报工作机制，畅通信访渠道。提高纪委和派驻监察员的监督权威和力度，树立不敢监督是渎职、疏于监督是失职、不善于监督是不称职、敢于监督是履职的观念，理直气壮地开展监督。
4、要构建社会监督队伍和机制。聘请人大代表、政协委员、离退休干部、基层干部群众等组成的党风、政风、行风监督员，建立党风、政风、行风联席会议，定期组织“三风”监督员进行明查暗访,积极深入群众听取意见和建议。同时，推进上网工程，深化党务、政务公开，健全信息发布制度，推行社会听证、专家咨询等制度，依法保障群众的知情权、参与权、表达权、监督权，构建全方位的社会监督网络，实现对机关工作的有效监督。
四、在社会领域惩治和预防职务腐败。职务犯罪是最为严重的社会腐败现象，其行为直接侵犯了国家管理公务的职能和声誉，损害国家和人民的利益，影响社会稳定，阻碍经济发展，破坏法律实施，毒化社会风气，危害极大，已成为当前社会生活中的突出问题，深受党和国家以及全社会的广泛关注。因此，预防职务犯罪，有效地遏制职务犯罪发展蔓延势头，也是纪检机关极为重要而又艰巨的任务之一。
1、要加强教育，建起“防火墙”，使有腐败企图的人不想犯罪。一些社会公职人员之所以走向腐败，最根本的原因是思想的堕落，责任的缺乏，被社会的腐败现象所污染，所俘虏。因此，加强思想政治工作，净化其灵魂，增强责任意识，不失为一项根本性的预防举措。德国社会学家马克斯·韦伯讲过，“在政治领域中，归根结底共有两大不赦之罪：不务实事和不负责任”。职务犯罪的发生与职务犯罪主体缺乏法律知识和法律意识有直接关系。要坚持经常性的法制教育，通过典型案例，以案释法，把法制教育贯穿到各项工作的始终，努力做到学法、懂法、守法、用法，从心灵深处筑起抵御职务犯罪的大堤。
2、要严惩腐败，架设“高压线”，使有犯罪企图的人不敢腐败。打击职务犯罪本身也是一种预防，是对职务犯罪的一种特殊预防措施。古语云：“惩一儆百”，“以敬效尤”讲的就是这个道理。首先必须要做到及时发现犯罪，建立起及时发现职务犯罪工作机制。其次要完善刑事立法。新刑法虽然为我们提供了完备的惩治职务犯罪的刑事法律规定，但就每个具体犯罪而言，定罪处罚的标准还有待进一步细化。最后要依法治吏，预防职务犯罪的一个重要方面，就是要依法治吏，使国家工作人员必须严格依照法律来行使权力，决不能让权力凌架于宪法和法律之上。
3、要加强监督管理，提高“查毒能力”，使有犯罪企图的人不能腐败。没有监督，权力必然导致腐败；反之，如果监督乏力，形同虚设，则可能滋生更多更大的腐败。解决这个问题的根本就是要改革国家权力监督体制，加强监督力度，形成严密的监督机制。对权力行使者进行制约监督，着重把握三个环节，即权力的获得、权力的使用过程、权力的使用后果。一方面要控制个人权力赋予。从预防职务犯罪的价值取向来看，权力赋予是第一道关口，必须增强权力赋予的民主性、公开性。对职权进行科学的分解、对职位进行合理的划分，并通过职能分配、责任划分来形成权力的制约机制。另一方面要完善行业自律机制，建立健全规章制度。因此，必须要重视制度建设，堵塞漏洞，严密法网，不给犯罪分子可乘之机。另外，群众监督是一切监督的基础和力量的源泉。要把人民群众监督与舆论监督有机地结合起来，通过新闻舆论对职务犯罪进行正面披露，及时曝光，起到警示、防微杜渐的作用。
4、要构建立体预防体系，实现预防职务腐败综合治理。预防职务犯罪要着力构建道德、管理和法律三道防线，注意各种预防手段的配套运用，充分发挥政治的、经济的、行政的、教育的、文化的、法制的各种手段作用，在综合配套运用上下功夫。从预防的阶段看，事前预防可采取教育引导、制度规范、行政警示、文化熏陶等多种手段；事中预防可采用民主公开、管理控制、分权制约、同步监督、诚勉警示等多种措施；事后预防可采用典型引导、案件剖析、教育警示、堵漏建制等措施。
中共万载县纪委聂建华 卢志强
(宜春市“深入学习实践科学发展观扎实推进惩防体系建设”理论征文获奖文章)
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