建立健全惩治和预防腐败体系，是党的十六大以来，以胡锦涛同志为总书记的党中央作出的战略决策，特别是党的十七大明确提出，坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针，扎实推进惩治和预防腐败体系建设，在坚决惩治腐败的同时，更加注重治本，更加注重预防，更加注重制度建设，拓展从源头上防治腐败工作领域。从而确立了以完善惩防体系为重点加强反腐建设的重大命题，为此，中央制定了五年工作规划。根据省市委为贯彻落实这一规划而出台的具体实施办法要求，作为同阶段为深化国有资产管理体制改革而成立的政府直属特设机构——国有资产监督管理委员会所承担的相关领域惩防体系建设任务十分重大，也势必大有作为。
一、构筑国资领域惩防体系的必要性和重要性
（一）是整个惩防体系建设的重要组成部分
国有资产是随着国家产生而形成和发展的，涵盖范围十分广泛，根据有关法律法规和常规理解，在当前主要是指国家以各种形势投资及其收益、拨款、接收馈赠、凭借国家权利取得、或者依据法律认定的各种类型的财产或财产权利。主要包括：（1）国家以各种形式形成的对企业投资及其收益等经营性资产；（2）国家向行政事业单位拨款形成的非经营性资产；（3）国家依法拥有的土地、森林、河流、矿藏等自然资源；（4）城市各种公共资源、政府特许经营权等无形资产。长期以来，各地国资（公共资源）领域是腐败现象的重灾区和多发地，也是惩防体系重点监控区。显而易见，只有该领域净化了，构筑国资领域惩防体系的初衷也就实现了。
（二）是贯彻落实科学发展观的具体举措
惩防体系是我们党在全面总结反腐倡廉经验的基础上探索出的一条治本之策，本身就是科学发展观的产物，同时又是推动科学发展的重要保证。构筑国资领域惩防体系就是贯彻落实科学发展观的具体举措，要从政治的、全局的高度来认识其重要性、必要性、紧迫性，把服务经济社会发展，以人为本，统筹兼顾的基本理念贯穿于其全过程。
（三）是防止国有资产流失的重要保障
长期以来，因国有产权管理体制不健全、防范制度不完善、产权转让行为不规范、监督管理缺乏力度等方面的问题，诱发钱权交易的行为较严重，造成国有资产流失十分严重，备受国内外普遍关注，一些国资蛀虫胆大妄为，肆无忌惮，疯狂鲸吞，巧取豪夺国有资产。曾有人粗略估算，在企业经营或破产兼并、改制重组等过程中，每年流失、损失的国有资产以数百亿计。由此可见，加紧构筑国资领域惩防体系，进一步加大反腐倡廉工作力度，严格党纪政纪，坚持执纪必严，违法必究，侧重预防，关口前置，警钟长鸣，其意义深远。
（四）是确保国有资产人民属性的重要途径
国有资产（资源）是国家得以存在，国家政权正常运转，国民经济与社会发展的物质基础,国有资产（资源）有偿使用收入是政府财政收入的重要组成部分，是在公有制占主体地位的社会主义中国的政治、经济和社会生活中占有举足轻重的地位。国资领域的腐败问题一度严重败坏了改革的声誉，冲抵了改革的效果，挫伤了群众参与改革的积极性，阻碍了改革的顺利进行。构筑国资领域惩防体系有利于保障人民群众当家作主，充分行使在国企改革、国资处置等实施过程中的参与权、知情权、监督权，真正体现国有资产人民属性的本质，最终实现好、维护好人民群众的根本利益。
二、加快制度建设步伐，夯实惩防体系基础
制度建设是一项基础性、政策性很强的工作，也是一项长期任务。构筑国资领域惩防体系首要任务是进行制度建设，按照全面落实科学发展观和构建社会主义和谐社会要求，树立围绕中心，服务发展、保障发展、促进发展的理念，坚持与国资管理体制改革和社会发展相适应，与建立符合市场要求的运行机制相结合，以促进国有资产保值增值为目的，不断提高制度的针对性和执行力，充分发挥制度防治腐败的保证作用。
（一）把握国资监管体制和国企改革发展趋势，提高制度的针对性
当前，正处于完善国资监管体制、加快国有经济结构布局调整和地方国企改革步入扫尾时期，作为市县国资监管机构，就是要从微观层面入手，特别在防止国有资产流失方面，应建立独立、公正、客观、科学的资产管理和专家库评估体系，严格规范资产处置的程序和方法，在产权界定、责任审计、资产评估、账目核销、资产转移等五个方面制定操作性强的细则规定，做到有章可循、层层把关、责任到人。
具体来说，对行政事业单位国有资产的进出，要细化四个方面的管理：一是对国资增加的管理。单位在购置国资时，应向监管机构递交购置的原因、名称、规格、数量、费用来源等，经批准后方可进入下一环节。二是对国资减少的管理。单位减少国资时，应将申请核减的国资名称、数量、原值、净值报监管机构，方可进入招拍挂环节，所得收入按部门会计制度进行账务处理。三是对国企改制剩余资产管理。地方国企改制或破产后尚有未变现的资产，一律交监管机构管理，并按程序逐渐变现用于安置职工。四是对地方国资的日常管理。各单位的国资应进行详细会计核算，建立账、卡、册，指定专人管理，建立责任制和出入库手续制度。
对国有企业的监管，重点是围绕产权管理、企业改制、董事会建设、业绩考核、财务监督和防范法律风险等方面制定规范性文件，防止清产核资、产权交易、资本运作等关键环节可能造成的国资损失，为国有资产的安全运营和保值增值构建完整的制度体系框架，进一步推进国有资产运营的权力制衡、科学决策、规范操作和民主监督，为从源头上遏制和减少腐败提供法治环境。
（二）从“硬约束”和“软约束”两方面着手，提高制度的执行力
从一定意义上说执行制度比制定制度相对更难也更重要。在现实社会中，往往是有章不循、有规不守的问题比较突出。因此，在注重提高制度创新能力的同时，必须着力解决好制度的执行问题，不断增强执行力。一是领导要率先垂范，真正做到按制度管人、处事、用权，克服那种认为“条条框框”太多，做起事来束缚手脚，制约了发展思路的片面认识。二是充分运用和整合各种执法监督资源，加强检查各项制度的落实情况，及时纠正并严格追究违反制度的行为，切实维护制度的严肃性。同时，重视发挥监督对制度建设情况的反馈作用。三是建立健全责任、督查和考评机制，实行制度建设与奖惩挂钩。四是注重借助现代技术手段，改进监控方式，促进制度执行过程的公开透明，保证权力在阳光下运行。
三、创新国资运营机制，充分挖掘潜在价值
监管好国有资产（资源），关键点在于如何挖掘出其潜在价值，为地方经济社会发展出力。面对当前全市国资监管工作的新形势、新任务，要进一步解放思想，更新观念，就如何在宜春履行好国资出资人职责这一重大课题，积极进行有效探索，在不断完善本级国资监管体制机制方面有所作为。在把握好国家大政方针和宏观形势的基础上，因地制宜，积极摸索符合本地经济社会发展状况的国资监管有效途径和方法，全面落实和明确监管的行为主体和责任范围，使市本级国有资产在监管中保值，在运营中增值。
（一）激活国有资产存量，支撑优势产业扩张
市本级国有资产主要集中在企业和行政事业单位，据市国资委2006年调查摸底，统计出账面值约有53.63亿元，其中：企业20.17亿元，行政事业单位33.46亿元。近两年，各类存量资产盘活不少，但在剩余的资产中仍有待于加大挖掘力度，使之尽快转化为增量资产。
（1）选择好战略投资商，重整机电产业雄风。宜春机电产业一度红红火火，在全省有着举足轻重的地位，产值仅次于南昌市，像宜工、风动、江轴、江机等一批企业在全国同行业中都曾名噪一时。自九十年代初期开始，随着大批企业破产倒闭，该产业步入萎缩期，一些好端端的资产非但没有激活，反而流失殆尽，响当当的品牌也转眼消声匿迹。在当前市本级为数不多的企业（如宜工、汽运、长青等）资产中，还值得去挖掘潜在的价值进行策划和包装，多渠道对外推介，通过招商引进关联度大、集聚度高的项目进行重组，尽快形成完整的产业链和具有强大竞争力的产业群，促进区域特色经济快速增长，重整机电产业雄风。
比如，以长青机械公司申请国家政策性破产为契机，充分利用好国家严格限批的电梯制造资质和技术优势，有针对性地对接全球知名电梯制造商，力争在重大项目上有所突破。另外，要以浙江隆标集团重组宜工近五个亿资产为契机，早日启动“退城入园”计划，促使其按合同约定再投资12亿元在市经济开发区建立占地1400亩的隆标机械工业园，全面实施龙头带动策略。
（2）集中运营资产产权，创新融资担保平台。一个区域经济总量要实现大幅度攀升必然离不开超常规的投入。事实上，地区间不平衡发展也在考验着地方政府的投融资能力，即操纵经济杠杆能力。当前，市本级正在开展的行政事业单位国有资产清收管理工作中，已初步查明，房产总面积约有180万㎡，土地总面积约有700万㎡，总市值数以百亿计。如此一个庞大的资产产权长期以来大都闲置，所以，要考虑借鉴省政府的做法，整合这批资产资源，促进资源、资产、资本、资金裂变扩张，在更大范围、更宽领域、更高水平上支撑市本级基础产业和优势项目发展。
首先，要授权经营，市场运作。市直行政事业单位经营性资产由市政府授权集中运营，遵循市场经济规律，有效运作资产的产权，把资产转化为资本，把资本转化为资金，把存量转化为增量，实现国有资本最大限度地增值保值。
其次，要搭建平台，裂变扩张。充分发挥资产产权的使用效益，搭建新型投融资担保平台，通过对引导性、开发性、基础性的投入，引导民间资本合理流动，帮助解决经济结构问题，支持引进重大产业项目，促进城市基础设施建设。
最后，要通过投融资担保平台，为市经济开发区的产业化项目、成长型中小企业所需流动资金提供担保服务。同时，对发展前景好的高新产业、政府重大投资项目等所需要的固定资产贷款也可以进行部分担保。
（二）市场配置公共资源，拓宽政府收入渠道
目前，市本级税源基础薄弱的状况一时难以扭转，非常有必要加大开发各类公共资源效益的力度，充分发挥社会主义市场经济机制配置资源的基础作用，调动社会和市场各方主体参与进来的积极性，不拘一格地采取多种灵活高效务实的经营方式，促进国有资产发挥更大的效益，拓宽政府非税收入渠道，防止公共利益边缘化。
（1）要明确政府非税收入的涵盖范围。早在2004年7月，财政部下发的《关于加强政府非税收入管理的通知》，将国有公共资源（资产）有偿使用收入作为政府非税收入的一种，要求完善管理、防止流失。该文件界定的收入，包括出让各类自然资源使用权收入、非自然资源中如城市出租车和公交线路经营权、汽车号牌使用权等出让取得的收入，政府举办的广播电视、报纸等媒体广告经营权出让收入。也包括政府机构固定资产和无形资产出租、出售、出让等取得的收入，旅游景点的门票收入，城市公共场地停车泊位取得的收入，利用城市基础设施开发权、使用权、冠名权、广告权、特许经营权等无形资产取得的收入，以及利用其他国有资产（资源）取得的收入。
（2）要认清公共资源管理的严峻形势。一是公共资源所有权的缺失。按照有关法律规定，公共资源所有权都应当属于人民，由人民政府代行管理，但长期以来这些资源被相关部门和单位视为自有资源，有的甚至变相成为个人的资源，成了小团体谋利的资本。二是公共资源配置的方式不规范。大量存在“暗箱”操作、“条子”操作、圈内人操作等现象，不公开、不透明，普通民众根本没有知情权，更不可能有参与权。三是公共资源收益没有被政府掌握，由少数人或小团体所控制。最近，宜春该领域成为腐败多发地，一些该保值增值的资源，大量被低卖贱卖，该上交的收益，却流入了单位小金库或少数人腰包，变成随意支配的经费，用于养人、养车、建房，有的挥霍浪费。
（3）要规范公共资源开发的程序。公共资源只有通过市场配置，才能表明它的人民属性，才能提高政府收益水平。一是尽快拓展公共资源有偿使用管理范围。凡以经济功能为主、以市场效益为目标的公共资源的开发和使用，都要推行有偿使用和转让制度。二是尽快健全公共资源市场化配置机制。凡可进行市场化运作的公共资源，其经营权出让应当采取招标、拍卖、挂牌、特许经营等流程，以公开、公平、公正的方式，广泛吸引社会资金参与经营。三是尽快建立健全公共资源市场配置体系。按照“统一交易平台、统一信息发布、统一交易规则、统一交易凭证、统一收费标准”的原则，加强产权交易市场建设。四是把公共资源的所有权、管理权、经营权区分落实到不同部门，做到主管部门行使日常管理权，国资监管机构代表政府行使所有权，财政部门行使收益的处置权，形成三方相互制衡监督机制，构建“统一、开放、竞争、有序、透明、高效、廉洁”运营平台，促进公共资源的规范、高效利用，最终做大市本级非税收入总量。
宜春市国有资产委员会 彭芦新 饶文廉 刘辉明
(宜春市“深入学习实践科学发展观扎实推进惩防体系建设”理论征文获奖文章)
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